?財政部關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知

財金[2014]76號

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各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設兵團財務(wù)局：
　　為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì )關(guān)于“允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì )資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)發(fā)展的制度體系，現就有關(guān)問(wèn)題通知如下：
　　一、充分認識推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的重要意義
　　政府和社會(huì )資本合作模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化。當前，我國正在實(shí)施新型城鎮化發(fā)展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實(shí)踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。
　　(一)推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì )資本合作模式向社會(huì )資本開(kāi)放基礎設施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會(huì )資源，盤(pán)活社會(huì )存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整和轉型升級。
　　(二)推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會(huì )資本合作模式能夠將政府的發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管、公共服務(wù)職能，與社會(huì )資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng )新動(dòng)力有機結合，減少政府對微觀(guān)事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì )資本合作模式要求平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì )資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權，更好地實(shí)現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。

(三)推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實(shí)行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買(mǎi)服務(wù)，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長(cháng)期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。

　　二、積極穩妥做好項目示范工作
　　當前推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會(huì )資本合作模式的項目類(lèi)型、采購程序、融資管理、項目監管、績(jì)效評價(jià)等事宜。
　　(一)開(kāi)展項目示范。地方各級財政部門(mén)要向本級政府和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)大力宣傳政府和社會(huì )資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會(huì )參與、市場(chǎng)運作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔、互利共贏(yíng)的原則，科學(xué)評估公共服務(wù)需求，探索運用規范的政府和社會(huì )資本合作模式新建或改造一批基礎設施項目。財政部將統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進(jìn)行示范，在實(shí)踐的基礎上不斷總結、提煉、完善制度體系。
　　(二)確定示范項目范圍。適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目，具有價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長(cháng)期穩定等特點(diǎn)。各級財政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務(wù)設施等，優(yōu)先選擇收費定價(jià)機制透明、有穩定現金流的項目。
　　(三)加強示范項目指導。財政部將通過(guò)建立政府和社會(huì )資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會(huì )資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結構設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營(yíng)監管、績(jì)效評價(jià)等工作環(huán)節，為地方財政部門(mén)提供全方位的業(yè)務(wù)指導和技術(shù)支撐。
　　(四)完善項目支持政策。財政部將積極研究利用現有專(zhuān)項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時(shí)，積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運營(yíng)商參與示范項目建設和運營(yíng)。鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務(wù)。地方各級財政部門(mén)可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。在與社會(huì )資本協(xié)商確定項目財政支出責任時(shí)，地方各級財政部門(mén)要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風(fēng)險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實(shí)考慮社會(huì )資本合理收益。

　　三、切實(shí)有效履行財政管理職能
　　政府和社會(huì )資本合作項目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營(yíng)補貼到提供公共服務(wù)，涉及預算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理，以及財政支出績(jì)效評價(jià)等財政職能。推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門(mén)要提高認識，勇于擔當，認真做好相關(guān)財政管理工作。
　　(一)著(zhù)力提高財政管理能力。政府和社會(huì )資本合作項目建設周期長(cháng)、涉及領(lǐng)域廣、復雜程度高，不同行業(yè)的技術(shù)標準和管理要求差異大，專(zhuān)業(yè)性強。地方各級財政部門(mén)要根據財稅體制改革總體方案要求，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，探索項目采購、預算管理、收費定價(jià)調整機制、績(jì)效評價(jià)等有效管理方式，規范項目運作，實(shí)現中長(cháng)期可持續發(fā)展，提升資金使用效益和公共服務(wù)水平。同時(shí)，注重體制機制創(chuàng )新，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來(lái)承擔”的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設計、建設、財務(wù)、運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會(huì )資本承擔，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔。
　　(二)認真做好項目評估論證。地方各級財政部門(mén)要會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，根據有關(guān)政策法規要求，扎實(shí)做好項目前期論證工作。除傳統的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值(Value for Money，VFM)評價(jià)理念和方法，對擬采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機構進(jìn)行項目評估論證。評估論證時(shí)，要與傳統政府采購模式進(jìn)行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會(huì )資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營(yíng)效率，或者降低項目成本。項目評估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責任風(fēng)險分擔、產(chǎn)出標準、關(guān)鍵績(jì)效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務(wù)效益和社會(huì )效益，確保實(shí)現激勵相容。
　　(三)規范選擇項目合作伙伴。地方各級財政部門(mén)要依托政府采購信息平臺，加強政府和社會(huì )資本合作項目政府采購環(huán)節的規范與監督管理。財政部將圍繞實(shí)現“物有所值”價(jià)值目標，探索創(chuàng )新適合政府和社會(huì )資本合作項目采購的政府采購方式。地方各級財政部門(mén)要會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，按照《政府采購法》及有關(guān)規定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則明確政府和項目公司間的權利與義務(wù)?？裳堄幸庠傅慕鹑跈C構及早進(jìn)入項目磋商進(jìn)程。
　　(四)細化完善項目合同文本。地方各級財政部門(mén)要會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項目的功能和績(jì)效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節，積極探索明確合同條款內容。財政部將在結合國際經(jīng)驗、國內實(shí)踐的基礎上，制定政府和社會(huì )資本合作模式操作指南和標準化的政府和社會(huì )資本合作模式項目合同文本。在訂立具體合同時(shí)，地方各級財政部門(mén)要會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效。
　　(五)完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì )效益較好的政府和社會(huì )資本合作項目，地方各級財政部門(mén)可給予適當補貼。財政補貼要以項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)結果為依據，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運營(yíng)費用、實(shí)際收益率、財政中長(cháng)期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門(mén)要從“補建設”向“補運營(yíng)”逐步轉變，探索建立動(dòng)態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類(lèi)納入同級政府預算，并在中長(cháng)期財政規劃中予以統籌考慮。
　　(六)健全債務(wù)風(fēng)險管理機制。地方各級財政部門(mén)要根據中長(cháng)期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進(jìn)行財政承受能力論證。在明確項目收益與風(fēng)險分擔機制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險轉移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。省級財政部門(mén)要建立統一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導下級財政部門(mén)合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺公司項目向政府和社會(huì )資本合作項目轉型的風(fēng)險控制工作，切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。
　　(七)穩步開(kāi)展項目績(jì)效評價(jià)。省級財政部門(mén)要督促行業(yè)主管部門(mén)，加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價(jià)體系，對項目的績(jì)效目標實(shí)現程度、運營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意度等進(jìn)行績(jì)效評價(jià)?？?jì)效評價(jià)結果應依法對外公開(kāi)，接受社會(huì )監督。同時(shí)，要根據評價(jià)結果，依據合同約定對價(jià)格或補貼等進(jìn)行調整，激勵社會(huì )資本通過(guò)管理創(chuàng )新、技術(shù)創(chuàng )新提高公共服務(wù)質(zhì)量。

　　四、加強組織和能力建設
　　(一)推動(dòng)設立專(zhuān)門(mén)機構。省級財政部門(mén)要結合部門(mén)內部職能調整，積極研究設立專(zhuān)門(mén)機構，履行政府和社會(huì )資本合作政策制訂、項目?jì)?、業(yè)務(wù)指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。
　　(二)持續開(kāi)展能力建設。地方各級財政部門(mén)要著(zhù)力加強政府和社會(huì )資本合作模式實(shí)施能力建設，注重培育專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，大力宣傳培訓政府和社會(huì )資本合作的工作理念和方法，增進(jìn)政府、社會(huì )和市場(chǎng)主體共識，形成良好的社會(huì )氛圍。
　　(三)強化工作組織領(lǐng)導。地方各級財政部門(mén)要進(jìn)一步明確職責分工和工作目標要求。同時(shí)，要與有關(guān)部門(mén)建立高效、順暢的工作協(xié)調機制，形成工作合力，確保順利實(shí)施。對工作中出現的新情況、新問(wèn)題，應及時(shí)報告財政部。