國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)
國發(fā)〔2014〕43號

?

　　
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

　　為加強地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟持續健康發(fā)展，根據黨的十八大、十八屆三中全會(huì )精神，現提出以下意見(jiàn)：

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì )精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮地方政府規范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財政金融風(fēng)險，促進(jìn)國民經(jīng)濟持續健康發(fā)展。

　　(二)基本原則。

　　疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時(shí)，堅決制止地方政府違法違規舉債。

　　分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險自擔。政府與社會(huì )資本合作的，按約定規則依法承擔相關(guān)責任。

　　規范管理。對地方政府債務(wù)實(shí)行規?？刂?，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理，實(shí)現“借、用、還”相統一。

　　防范風(fēng)險。牢牢守住不發(fā)生區域性和系統性風(fēng)險的底線(xiàn)，切實(shí)防范和化解財政金融風(fēng)險。

　　穩步推進(jìn)。加強債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹慎穩健。在規范管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項目有序推進(jìn)。

　　二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制

　　(一)賦予地方政府依法適度舉債權限。經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。

　　(二)建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券融資，以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。

　　(三)推廣使用政府與社會(huì )資本合作模式。鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等事先公開(kāi)的收益約定規則，使投資者有長(cháng)期穩定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營(yíng)合作項目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項目收益債券、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

　　(四)加強政府或有債務(wù)監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關(guān)責任。地方政府要加強對或有債務(wù)的統計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監管工作。

　　三、對地方政府債務(wù)實(shí)行規?？刂坪皖A算管理

　　(一)對地方政府債務(wù)實(shí)行規?？刂?。地方政府債務(wù)規模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)規模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會(huì )批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會(huì )批準的地方政府債務(wù)規模內根據各地區債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準。

　　(二)嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準的分地區限額內舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會(huì )批準。地方政府不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場(chǎng)化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場(chǎng)。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

　　(三)把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理，將專(zhuān)項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會(huì )資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。地方政府各部門(mén)、各單位要將債務(wù)收支納入部門(mén)和單位預算管理?；蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門(mén)、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

　　四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險

　　(一)建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預警機制。財政部根據各地區一般債務(wù)、專(zhuān)項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標，評估各地區債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區進(jìn)行風(fēng)險預警。列入風(fēng)險預警范圍的債務(wù)高風(fēng)險地區，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區，要合理控制債務(wù)余額的規模和增長(cháng)速度。

　　(二)建立債務(wù)風(fēng)險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時(shí)，要通過(guò)控制項目規模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報，本級和上級政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險應急處置預案和責任追究機制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責任。

　　(三)嚴肅財經(jīng)紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務(wù)管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門(mén)不得在預算之外違法違規舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進(jìn)一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

　　五、完善配套制度

　　(一)完善債務(wù)報告和公開(kāi)制度。完善地方政府性債務(wù)統計報告制度，加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶(hù)區改造等形成的政府性債務(wù)，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務(wù)公開(kāi)制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會(huì )公開(kāi)政府性債務(wù)及其項目建設情況，自覺(jué)接受社會(huì )監督。

　　(二)建立考核問(wèn)責機制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標納入政績(jì)考核。明確責任落實(shí)，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務(wù)負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績(jì)導向。對脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責任人責任。

　　(三)強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買(mǎi)地方政府債券要符合監管規定，向屬于政府或有債務(wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實(shí)加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監督管理法等法律法規追究相關(guān)機構和人員的責任。

　　六、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續融資

　　(一)抓緊將存量債務(wù)納入預算管理。以2013年政府性債務(wù)審計結果為基礎，結合審計后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權人與債務(wù)人共同協(xié)商確認，對地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對地方政府及其部門(mén)舉借的債務(wù)，相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應當償還的債務(wù)，相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報國務(wù)院批準后，分類(lèi)納入預算管理。納入預算管理的債務(wù)原有債權債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。

　　(二)積極降低存量債務(wù)利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點(diǎn)項目建設。

　　(三)妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場(chǎng)規則，減少行政干預。對項目自身運營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應繼續通過(guò)項目收入償還。對項目自身運營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營(yíng)管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強財務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需地方政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實(shí)償債責任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變原有債權債務(wù)關(guān)系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù)，債權人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。

　　(四)確保在建項目后續融資。地方政府要統籌各類(lèi)資金，優(yōu)先保障在建項目續建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規定的項目，要繼續按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項目建設；對在建項目確實(shí)沒(méi)有其他建設資金來(lái)源的，應主要通過(guò)政府與社會(huì )資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

　　七、加強組織領(lǐng)導

　　各地區、各部門(mén)要高度重視，把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來(lái)。地方政府要切實(shí)擔負起加強地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責任，結合實(shí)際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實(shí)。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調機制，統籌加強地方政府性債務(wù)管理。財政部門(mén)作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門(mén)，要完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規?？刂?、債券發(fā)行、預算管理、統計分析和風(fēng)險監控等工作；發(fā)展改革部門(mén)要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務(wù)風(fēng)險較高地區的新開(kāi)工項目；金融監管部門(mén)要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門(mén)要依法加強對地方政府性債務(wù)的審計監督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險，規范管理，提高資金使用效益。各地區、各部門(mén)要切實(shí)履行職責，加強協(xié)調配合，全面做好加強地方政府性債務(wù)管理各項工作，確保政策貫徹落實(shí)到位。

????????????????????????? 　　國務(wù)院辦公廳

????????????????????????? 　　2014年9月21日